ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ มาจากไหน?

ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ มาจากไหน? นับตั้งแต่ประชาชนออกมาชุมนุมเรียกร้องให้ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ และปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์ เรื่องทรัพย์สินของพระมหากษัตริย์ก็อยู่ในความสนใจ เป็นที่ถกเถียงของประชาชนทั่วไปมากขึ้น ผู้ชุมนุมบางกลุ่มถึงขั้นลงรายละเอียดการปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์ว่า ควรยกเลิก พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2561

และให้แบ่งทรัพย์สินออกเป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ที่อยู่ภายใต้การควบคุมของกระทรวงการคลัง และทรัพย์สินส่วนพระองค์ที่เป็นของส่วนตัวของพระมหากษัตริย์อย่างชัดเจน ตัดลดงบประมาณแผ่นดินที่จัดสรรให้แก่สถาบันกษัตริย์ให้สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจของประเทศ

และยกเลิกการบริจาคและรับบริจาคโดยเสด็จพระราชกุศลทั้งหมด เพื่อให้ประชาชนสามารถตรวจสอบการใช้จ่ายทรัพย์สินของสถาบันพระมหากษัตริย์ โดยเฉพาะส่วนที่ได้จัดสรรจากภาษีของประชาชน

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอดังกล่าวก็ถูกโต้แย้งในทำนองว่า ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ทั้งหมดเป็นของพระมหากษัตริย์อยู่แล้ว การจัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ที่แก้ไขใหม่ในรัชกาลที่ 10 คือ การทำให้ทรัพย์สินที่โดนปล้นจาก “พวกหิวกระหายอำนาจและกระหายเงิน ตั้งแต่ พ.ศ. 2475-2560” ทยอยกลับคืนมาสู่เจ้าของที่แท้จริง ตามที่ ม.จ.จุลเจิม ยุคล เคยโพสต์ในเฟซบุ๊กเมื่อเดือน ก.ค. 2560 ว่า

ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ มาจากไหน? “หลังจากที่โดนปล้นจากพวกหิวกระหายอำนาจและกระหายเงิน ตั้งแต่ พ.ศ. 2475 – 2560 เวียงวังคลังนา ปัจจุบันได้ทยอยกลับคืนมาสู่เจ้าของที่แท้จริงแล้ว มิใช่เป็นของผู้ใดผู้หนึ่งที่จะเข้ามาแย่งกันเข้ามาหาผลประโยชน์อีกต่อไป ทรงพระเจริญ พระพุทธเจ้าข้า ม.จ. จุลเจิม ยุคล”

เพื่อทำความเข้าใจการถกเถียงเรื่องการปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์ ในส่วนที่เกี่ยวกับทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ ประชาไทชวนหาคำตอบผ่านข้อมูลทางวิชาการว่า ตกลงทรัพย์สินพระมหากษัตริย์มาจากไหนกันแน่? โดยเรียบเรียงจาก “ระบอบสมบูรณญาสิทธิราชย์ : วิวัฒนาการรัฐไทย” โดยกุลลดา เกษบุญชู มี้ด และ “พระพรหมช่วยอำนวยให้ชื่นฉ่ำ เศรษฐกิจการเมืองว่าด้วยทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์หลัง 2475” บรรณาธิกรโดยชัยธวัช ตุลาธน

ชวนทำความรู้จัก “สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์” หรือชื่อก่อนหน้านี้ที่หลายคนอาจคุ้นหูมากกว่าอย่าง “สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” คืออะไร? มีความเป็นมาอย่างไร?

หลังจากราชกิจจานุเบกษาได้เผยแพร่ประกาศแต่งตั้ง พล.อ.อภิรัชต์ คงสมพงษ์ เป็นรองผู้อำนวยการทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ เพื่อความเหมาะสมและเป็นประโยชน์ในการบริหารกิจการของสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ หน่วยงานดังกล่าว จึงกลับมาอยู่ในความสนใจของสังคมอีกครั้ง

ทั้งนี้ ตามข้อมูลที่ระบุบนเว็บไซต์ crownproperty ได้ให้รายละเอียดเกี่ยวกับ สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ ซึ่งตั้งอยู่ที่ 173 ถนน นครราชสีมา ดุสิต กรุงเทพฯ 10300 ว่า จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2561 มีฐานะเป็นนิติบุคคล เป็นหน่วยงานในพระมหากษัตริย์

มีหน้าที่จัดการ ดูแลรักษา จัดหาผลประโยชน์ และดำเนินการอื่นใดอันเกี่ยวกับทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ตามที่จะทรงมอบหมาย โดยพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2561 ได้มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 4 พฤศจิกายน 2561

แม้ตามกฎหมาย สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ จะได้รับการจดทะเบียนในฐานะเป็นนิติบุคคล โดยมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 4 พฤศจิกายน 2561 ก็ตาม แต่ที่จริงแล้ว หน่วยงานซึ่งมีหน้าที่จัดการ ดูแลรักษา จัดหาผลประโยชน์

และดำเนินการอื่นใดอันเกี่ยวกับทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ ได้ถือกำเนิดขึ้นมาเคียงคู่ประวัติศาสตร์ชาติไทยตั้งแต่สมัยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ที่ทรัพย์สินในราชอาณาจักรไทยเป็นของพระมหากษัตริย์

• การจัดการทรัพย์สิน “พระมหากษัตริย์” มีตั้งแต่ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์

ข้อมูลจากเว็บไซต์สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ (The Crown Property Bureau) ระบุว่าการบริการจัดการทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ ถือกำเนิดขึ้นพร้อมกับการปกครองในระบอบที่มีพระกษัตริย์ทรงเป็นประมุข และมีวิวัฒนาการเคียงคู่กับประวัติศาสตร์ชาติไทยมาโดยตลอด 

นับตั้งแต่สมัยที่ประเทศไทยยังปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ทรัพย์สินในราชอาณาจักรไทยเป็นของพระมหากษัตริย์ผู้ทรงอยู่ในฐานะพระเจ้าแผ่นดินแต่เพียงพระองค์เดียว

อย่างไรก็ตาม พระมหากษัตริย์ไทยทรงพยายามแยกพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์ออกจากทรัพย์สินแผ่นดิน โดยในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 3 การค้าขายกับต่างประเทเจริญก้าวหน้าขึ้นอย่างมาก จึงได้ทรงเก็บสะสมกำไรที่ได้จากการค้าสำเภา ซึ่งเป็นพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์ไว้ในถุงผ้าสีแดง และเรียกกันว่า “เงินถุงแดง” ไว้ข้างพระแท่นที่บรรทม เรียกว่า “เงินข้างที่” 

ต่อมาเงินมีจำนวนมากขึ้น ก็เก็บไว้ในห้องข้างๆ ที่บรรทม จึงเรียกว่า “คลังข้างที่” โดยได้พระราชทานให้ไว้เป็นทุนสำรองให้แก่แผ่นดินสำหรับใช้ในยามบ้านเมืองเกิดภาวะคับขัน

และในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ได้เกิดเหตุวิกฤตการณ์ร.ศ.112 (พ.ศ.2426) ที่สยามเกิดกรณีพิพาทกับฝรั่งเศส จึงได้นำเงินถุงแดงมาสมทบ เพื่อเป็นการชดใช้ค่าเสียหายและค่าประกันแก่ฝรั่งเศส จนสามารถรักษาเอกราชอธิปไตยของชาติไว้ได้

• สมัย ร.5 แยก “ทรัพย์สินส่วนพระองค์” ออกจาก “ทรัพย์สินของแผ่นดิน” เด็ดขาด

ในรัชสมัยรัชกาลที่ 5 เป็นยุคแห่งการปฏิรูปและการพัฒนาประเทศในทุกๆ ด้าน โดยได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้มีการปฏิรูประบบการคลังใหม่ และมีการจัดทำ “งบประมาณแผ่นดิน” เป็นครั้งแรก เพื่อให้รายรับและรายจ่ายของแผ่นดินเป็นไปอย่างมีระเบียบแบบแผน ซึ่งการจัดทำงบประมาณในครั้งนี้ได้มีการแยกทรัพย์สินส่วนพระองค์ออกจากทรัพย์สินของแผ่นดินอย่างเด็ดขาด

โดยทรงมอบหมายให้ “กรมพระคลังข้างที่” เป็นผู้จัดการดูแลพระราชทรัพย์ส่วนพระองค์ เมื่อรายได้ของแผ่นดินมากขึ้น เนื่องมาจากการปฏิรูปทางการเงินในปี พ.ศ.2433 ซึ่งมีการจัดตั้ง “กระทรวงการคลัง” ขึ้นมาเป็นครั้งแรก ส่งผลให้จำนวนเงินที่ได้รับการจัดสรรของกรมพระคลังข้างที่ก็เพิ่มขึ้นเช่นกัน

ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ ยุคแรกเริ่ม: ผูกขาดการค้า

สมัยต้นรัตนโกสินทร์ ราชสำนักกับรัฐบาลยังไม่แยกขาดออกจากกัน ยุคนี้หน่วยงานหลักคือพระคลังสินค้า ทำหน้าที่ควบคุมการซื้อขายกับต่างประเทศ โดยประชาชนไม่สามารถติดต่อค้าขายกับต่างประเทศได้โดยตรง

แต่จะต้องนำสินค้า โดยเฉพาะสินค้าหายาก เช่น น้ำตาล ไม้ฝาง งาช้าง ของป่าต่างๆ มาขายให้พระคลังสินค้า และพระคลังสินค้าจะนำสินค้าเหล่านี้ไปขายยังต่างประเทศผ่านสำเภาหลวง และนำสินค้าจากต่างประเทศกลับมาขายประชาชนอีกต่อหนึ่ง

พระมหากษัตริย์ยุคต้นรัตนโกสินทร์จะนำรายได้จากการค้าขายนี้เก็บไว้ใช้จ่ายตามพระราชอัธยาศัย ส่วนใหญ่ถูกใช้จ่ายเป็นเบี้ยหวัดแก่พระบรมวงศานุวงศ์และขุนนาง ส่วนค่าใช้จ่ายในการก่อสร้างหรือพัฒนาประเทศ มาจากจังกอบ อากร ส่วย และฤชา ที่เรียกเก็บจากประชาชน

ยุคเจ้าภาษีนายอากร: รายได้จากภาษีและการค้า

ต้นสมัยรัชกาลที่ 3 พระบาทสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงยกเลิกการผูกขาดของพระคลังสินค้า และเน้นการหารายได้แผ่นดินจากภาษี โดยให้เอกชนมาประมูลสิทธิในการเก็บภาษีอากรบางประเภท เรียกว่าเจ้าภาษี ภาษีที่เรียกเก็บ เช่น ภาษีสินค้าเพื่อส่งออก ภาษีสินค้าที่พระคลังข้างที่เคยผูกขาด และภาษีจากสินค้าอุปโภคบริโภค

นอกจากนี้ เจ้าภาษียังมีฐานะคล้ายพ่อค้าคนกลางที่ผูกขาดสินค้าที่ตนเก็บภาษี และนำไปค้าขายกับต่างประเทศ ฐานภาษีที่สำคัญในยุคนี้มาจากชาวจีนอพยพและชาวนา ระบบภาษีอากรแบบใหม่ทำให้รัฐมีรายได้สม่ำเสมอขึ้น และพระมหากษัตริย์ใช้รายได้แผ่นดินส่วนนี้พระราชทานเป็นเบี้ยหวัดแก่พระบรมวงศานุวงศ์และขุนนาง

แม้จะยกเลิกการผูกขาดโดยพระคลังสินค้า แต่รัชกาลที่ 3 ยังทรงค้าสำเภาเช่นเดียวกับช่วงต้นรัตนโกสินทร์ แต่เป็นการค้าในลักษณะเอกชน เสียภาษีเช่นเดียวกับพ่อค้าอื่น รายได้จากการค้านี้นำเข้าพระคลังข้างที่ที่สามารถใช้จ่ายได้ตามพระราชอัธยาศัย และสร้างวัฒนธรรมให้พระคลังข้างที่เป็นเงินสำหรับใช้จ่ายส่วนพระองค์พระมหากษัตริย์ ก่อนแยกขาดออกจากพระคลังหลวงในอนาคต

ในสมัยรัชกาลที่ 4 พระคลังหลวงมีรายได้หลักจากค่าประมูลสิทธิในการเก็บภาษีของเจ้าภาษี ขุนนางกลายเป็นผู้ควบคุมรายได้แผ่นดิน และมีหน้าที่นำส่งรายได้ 5% จากภาษีอาการที่เก็บได้เข้าพระคลังข้างที่

ยุคกรมพระคลังข้างที่: รายได้จากเงินแผ่นดินและการลงทุน

สมัยรัชกาลที่ 5 ทรงปฏิรูปการปกครองโดยรวมศูนย์อำนาจไว้ที่พระมหากษัตริย์ และตั้งกระทรวงพระคลังมหาสมบัติขึ้นเพื่อควบคุมการเก็บภาษีอากรและดูแลเงินแผ่นดินที่เก็บได้จากประชาชน ทำให้ฐานะทางการคลังดีขึ้นอย่างมาก

รายได้ 15% ของรายได้แผ่นดินที่เก็บได้ในปีนั้น จะต้องนำส่งเข้ากรมพระคลังข้างที่ ซึ่งถูกยกฐานะเป็นหน่วยราชการแต่ยังคงขึ้นตรงต่อพระมหากษัตริย์ แสดงถึงการแยกขาดระหว่างเงินของรัฐบาลกับเงินส่วนพระองค์อย่างชัดเจนเป็นครั้งแรก 

นอกจาก รายได้ 15% จากรายได้แผ่นดินในแต่ละปี พระคลังข้างที่ยังมีกำไรจากการออกเงินกู้แก่พ่อค้า พระบรมวงศานุวงศ์ และขุนนางที่ใกล้ชิดพระมหากษัตริย์ ในอัตราดอกเบี้ย 7.5% ต่อปี แม้มีหลายกรณีที่ไม่ได้เงินต้นและดอกเบี้ยคืนมา แต่ทรัพย์สินจำนองที่ยึดได้ก็มีมูลค่าสูงกว่าเงินต้น

พระคลังข้างที่ยังลงทุนในกิจการสาธารณูปโภคซึ่งขยายตัวอย่างมากตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 เช่น กิจการรถไฟ การเดินเรือขนส่ง และธนาคารสยามกัมมาจล

อสังหาริมทรัพย์เป็นทรัพย์สินอีกประเภทที่สร้างรายได้ให้พระคลังข้างที่อย่างมหาศาล ที่ดินของพระคลังข้างที่มีที่มา 4 ประเภท ได้แก่ ที่ดินจากการจับจองฉโนดตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 4 และนำไปให้ประชาชนเช่าทำนา, ที่ดินหลุดจำนอง, ที่ดินจากการซื้อในละแวกที่มีแผนจะตัดถนนผ่าน หรือซื้อที่ดินและตึกแถวไว้ก่อน แล้วจึงโปรดเกล้าให้ตัดถนนผ่านที่ดินนั้น, และที่ดินจากการโอนที่หลวงมาไว้ในกรรมสิทธิ์

เช่น กรณีบ้านเจ้าพระยาบดินทรเดชาซึ่งเป็นที่ดินของกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ถูกโอนให้กรมพระคลังข้างที่ เพื่อยกให้พระนางเจ้าสุขุมาลย์มารศรี พระวรราชเทวี ขณะที่หากกระทรวงพระคลังมหาสมบัติต้องการใช้ที่ดินของกรมพระคลังข้างที่ในงานราชการ จะต้องหาที่ดินแปลงอื่นมาแลกเปลี่ยนชดเชย